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大部制不是简单"拼接组合" 发力在中后程

作者:杨琳 董瑞丰  来源:《瞭望》  发布时间:2008年03月21日 08:03  

 

    制定"三定"规定、精简议事协调机构、地方机构 改革、事业单位改革,是这一轮改革中后程的主要内容

    3月11《国务院机构改革方案》提请第十一届全国人民代表大会第一次会议审议。国务委员兼国务院秘书长华建敏在对改革方案进行说明时表示,在推进改革的过程中,要紧紧抓住转变政府职能这个核心,着力理顺部门职责关系,抓紧制定国务院部门"三定"规定,精简和规范议事协调机构及其办事机构,抓紧进行地方政府机构改革,适时推进事业单位分类改革。

    至此,"大部制"的路线图已经清晰。国务院机构改革方案出台仅是大部制的发端,制定"三定"规定、精简议事协调机构、地方机构改革、事业单位改革,则是这一轮改革中后程的主要内容。

    接受《瞭望》新闻周刊采访的多位专家普遍认为,大部制不是简单的部委"拼接组合",而是以转变政府职能为神髓的系统性改革,因此与之相关的每一项具体改革措施都需要协调联动,共同发力。

    大部制不是简单"拼接组合"

    "三定"规定,指定职责、定机构、定编制,以此对国务院机构的职责和权限进行规定。"三定"规定一般由中编办制定,上报国务院批准。做好部门"三定"是机构改革实施工作的中心环节。

    国家行政学院法学部教授任进对《瞭望》新闻周刊表示,推进政府机构改革要通盘考虑,"三定"规定一开始就要定好,其后要进行法制化。由于"三定"规定本身不是法律或行政法规,而是国务院的规范性文件,因此从长远看,要在"三定"规定基础上进行相关部门组织立法,对各部门的职责和权限作出界定。比如200611月通过的《公安机关组织管理条例》就是第一部规范政府部门职能配置、机构设置和人员编制的行政法规,对于"政府职责、机构和编制的法定化"具有实质性意义。

    根据国务院机构改革方案和说明,不论是调整变动的部门,还是机构未作调整的部门,都要通过制定和完善"三定"规定,具体落实转变职能的各项要求,理顺部门关系,强化部门责任,着力解决职责交叉、权责脱节、推诿扯皮等问题。专家分析,大部制不是简单的部委"拼接组合""三定"规定要集中体现和落实机构改革方案"转变职能"的神髓,将凸显两大特点。

    首先,突出改善民生,把加强与整合社会管理和公共服务部门作为此次改革的一项重要任务。为保持政府四大职能的均衡发展,公共服务和社会管理职能的扩充速度将会提升。

    全国政协委员、中国人事科学研究院院长吴江表示,要提高政府在公共服务和社会管理方面的能力水平,必然要在机构和编制方面给予必要保障。

    其次,大部制后,决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求,将促使中央机构的权力运行方式和格局发生转变。

    改革前的中央部门通常既管决策又管执行,既要立法又要执法。比如人事部门既要制定公务员法规政策,又要负责具体实施,还要管监督检查,缺少相应的制约机制,影响了行政效率和决策的科学性。这次专门组建公务员局,就较好地解决了决策、执行、监督的相互制约又紧密配合的问题。吴江指出,以往的行政管理体制改革主要目的在于"消肿",裁汰冗员,精兵简政。相比之下,此次大部制则侧重通过职能整合,理顺关系,将决策、执行和监督环节分开,这个目标在以往的机构改革中是没有的。

    国家行政学院教授竹立家也表示,大部制后,中央部门主要发挥政策制定权和政策监督权作用,将不再过多直接插手具体执行工作,政策的执行权将大规模下拨到地方、专业部门和社会组织等。

    在新改革方案中,可以发现这一明显特征。比如规定国家发改委将集中精力抓好宏观调控,进一步减少其微观管理事务和具体审批事项,继续缩小投资审核范围,下放审核权限,简化审核程序,更好地发挥地方政府和行业管理部门在投资管理方面的作用。地方规划和专项规划、专项产业政策,除按规定需报国务院审批的外,由地方政府和行业管理部门在国家规划和政策的指导下分别制定。

    吴江进一步指出,改革后,中央部委更加强调决策的制定职能,这必然要求有相应的机构负责执行,这是大部制建立的一个重要内容。随着大部制的推进,特别是"三定"规定的出台,部委内部原有的执行职能也会逐步剥离出来。这些执行机构的专业性强,管理职能比较单一,便于管理特定领域。"小政府不一定就要小到什么程度,关键是要合理、科学、效率",吴江指出,目前国际上也不再过分强调机构的规模,比如英国经过半个多世纪的大部制探索,除内阁19个中央机构外,还设有150多个执行机构。可以说,效能是对政府更高的衡量标准。

    值得注意的是,由于我国人口众多,地区经济、社会发展不平衡,推行大部制需要一个积极探索、循序渐进的过程。中央民族大学法学院教授熊文钊对《瞭望》新闻周刊表示,大部制刚刚迈出第一步,方案必然带有阶段性色彩。在未来,根据现实需要和大部制的推进,肯定会不断完善。

    不要求地方与中央同步

    新一轮政府机构改革,中央对地方除了要求抓紧进行相应改革之外,也专门指出"可以从实际出发,因地制宜,不搞'一刀切',不设时间限制"。专家解读认为,这表明中央不要求地方的机构改革和国务院同步进行。

    任进教授表示,"两会"前刚刚闭幕的十七届二中全会提出"2020年建立比较完善的行政管理体制",实际上为地方政府机构改革留出了比较充裕的时间。

    此前的数次政府机构改革,都是先调整中央部委,再调整地方对应的机构,北京大学中国地方政府研究院院长彭真怀认为,此次改革仍将延续这一步骤。他解释说,我国国家机构实行民主集中制原则,地方政府处于中央统一领导下,因此,只有国务院部门调整方案落实之后,地方政府才能相应设置对口机构。

    专家介绍,1998年、2003年的两次政府机构改革,中央都在方案通过的第二年年初出台地方政府机构改革指导意见。

    彭真怀表示,即便如此,各地政府尤其是省级政府对部门整合的探索,仍然是中央所重视的经验。据全国政协委员、国家行政学院原副院长唐铁汉"两会"期间透露,有两个省份将与国务院机构改革同步进行试点。

    据《瞭望》新闻周刊了解,全国有不少省市对行政管理体制改革进行了一定探索,尝试将职能相近的部门进行合并。如西藏从自治区到县级政府,都把劳动、人事和社保部门合在一起。四川省成都市则从2005年起开始了一系列的机构撤并,包括撤销农牧局、农机局成立农业委员会,撤销市交通局、市政公用局,成立交通委员会,组建水务局,对全市城乡水资源实施统一调度和管理。此外,有些地方成立文体局,把文化、体育等合在一起;有些地方林业不发达,就不单设林业主管部门,而把职能整合到相近部门,等等。

    在彭真怀看来,在我国现行体制下,大部制首先属于中央层面的任务。"树干不动,树枝白摇。中央部门调整好了职能,对全国各级机构改革起到示范作用,改革必然会自上而下推行,"他说。

    他表示,地方政府机构改革应着眼于精简机构、提高效能,路径包括:一是减少行政层级,加强基层政权建设;二是调整和完善垂直管理体制,理顺垂直机构与所在地方的权责关系。

    对于后者,任进认为,应通过法制来规范垂直管理部门和地方政府的关系。他指出,国务院有的部门,在地方设置了分支机构或派出机构,它们与主管部门是垂直管理关系,而根据《地方组织法》,地方政府与它们之间是工作协助关系和法律、政策执行的监督关系,这些都需要依法规范。

    议事协调瞄准高层决策

    中央在对国务院机构改革的说明中,要求精简和规范各类议事协调机构及其办事机构。同时,在公布的改革方案中,又包括设立国家能源委员会这样一个高层次的议事协调机构,以及在国家发改委下组建一个国家能源局。

    彭真怀认为,这显示出中央一方面希望充分发挥决策层的协调效力,另一方面又要严格限制负责执行的办事机构,避免机构臃肿、层级复杂。

    "问题本身不在于议事协调机构的增多或减少,而在于能否提高政府效率、真正起到协调作用。"彭真怀说,议事协调机构同样大量存在于西方发达国家的政府中,其本意是为了在不同部门的决策层间起到沟通、议事的作用。但目前我国各级政府中的领导小组、协调小组、委员会、联席会议、指挥部等往往专门设置了执行机构,而这些执行机构又往往具有一定行政级别,不可避免造成机构膨胀、层级增加,也使议事协调机构及其办事机构招致诟病。

    本刊记者在采访中了解到,以往一些原本可以设置在现有部门中的办事机构,实践中往往"升格"成为专门的行政机构;一些原本应该协调部门间工作、提高政府效能的办事机构,在实践中却成为这些部门的又一个"婆婆"。而且,这类冗余的办事机构在各地方大都有相应的对口机构甚至更多,各级政府都存在"尾大不掉"的问题。

    "要保留下来的议事协调机构,首要原则就是高效和精干"。吴江委员表示,协调问题始终是行政管理体制改革的难点,重在理顺关系。横向的协调议事,其困难是囿于部门利益,权责不清,很难达到共识和共赢。大部制在很大程度上解决了这个问题,将原来很多担负不同职责的部门合并到一起,将外部协调困难和利益摩擦内部化了。所以大部制推行后,内部协调变得很重要,将主要通过财政和行政层级两个手段来协调。

    吴江表示,随着探索实行职能有机统一的大部制不断深入,议事协调机构也会发生动态变化,一些机构将随大部制发展会越来越少,协调功能也将更多侧重宏观层面,重在部门首长之间的高层议事。

    上一轮政府机构改革以来,各地都曾集中清理整顿了一批议事协调机构和临时机构。任进向《瞭望》新闻周刊表示,要进一步明确议事协调机构等国务院机构的法律地位。待各种条件成熟后,应当通过修改《国务院组织法》《国务院行政机构设置和编制管理条例》或其他手段,对议事协调机构的设置实现法定化。

    事业单位改革再启程

    新一轮国务院机构改革并不是单兵突进,还统筹考虑了事业单位的分类改革。我国的事业单位改革已经进行多年,此次机构改革方案进一步明确了分类改革的方向。

    在专家看来,根据改革方案,事业单位将被分成三类。

    第一类是主要承担行政职能的事业单位,属于"政事不分",改革目标是逐步转为行政机构或将行政职能划归行政机构。目前一些实行"参照公务员管理"的事业单位,其中一部分都具有行政执法权,履行行政管理职能。此类事业单位是否应该回到政府体系或将行政职能划归出去,需要明确。

    国家行政管理学院宋世明教授指出,事业单位作为行政执法的主体,会导致行政机构的"体外循环",不利于规范执法,应当加快改革。对那些承担行政职能且需要回归政府机构事业单位,也应考虑与人事制度改革有机结合起来。

    第二类是主要从事生产经营活动的,属于"事企不分",改革目标是逐步转为企业,走向市场。

    第三类是主要从事公益服务的事业单位,改革目标是整合资源,强化公益属性,加强政府监管。据统计,目前我国有126万个事业单位,在3千万正式职工中,教育、卫生和农技服务从业人员三项相加,占总人数的3/4,其中教育系统人员即达到一半左右。可见,科教文卫是我国事业单位的主体。吴江委员指出,通过分类改革,事业单位将回归公益性质,以后的事业单位将主要以公益性事业单位为主。

    从事公益服务的事业单位也有很多类型,其资金投入结构上也应有所区别。竹立家教授说,比如公立医院、教育机构等属于基本服务均等化范畴的事业单位,是全民都需要的公共服务,政府应该加大投入,以政府支持为主,以纠正公益性服务的事业单位过度"市场化""放权过度、约束不足"等问题。而以各类基金会为代表的事业单位,服务面相对窄一些,在政府支持之外,主要依靠自筹资金,实现自身功能和发展。

    而同属于基本公共服务均等化范畴的事业单位,政府的投入力度也应根据其涉及公共利益程度而有所不同。吴江表示,一些政府和国家控制力度较强的事业单位,如涉及国家安全的研究机构、直接为国家制定政策服务的研究机构等,它们直接为国家提供服务,属于政府购买公共产品,政府的支持力度就大些。另如同样在卫生领域,与公立医院相比,卫生防疫工作的"市场信号"要低很多,但却是全民需要的基本公共服务,政府的投入力度自然就要大一些。而公立医院的发展则要通过政府投入和社会保险等多渠道共同担负。(文/《瞭望》新闻周刊记者杨琳 董瑞丰)

 

 
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