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机构改革成败的关键

作者:谢宝康  来源:中国经济时报  发布时间:2008年03月13日 16:03  

 

    今年两会,五年一轮的机构改革,再次成为坊间舆论的焦点。尽管与往年不一样,这次机构改革第一次明确提出“大部门制”的改革思路;但人们关注的是,说了多年的政府职能转变,怎样才能真正落到实处?

    改革开放30年以来,每次在党的新一届全国代表大会召开之后的第二年,随着全国人大换届,国务院的组成部门都要进行一次改革。在十二大之后的1983年、十三大之后1988年、十四大之后的1993年、十五大之后的1998年、十六大之后的2003年,先后进行过五次比较大的政府机构改革。

    三十河东四十西。在我们这样一个改革阶段和市场化的转轨时期,政府的机构设置也不可能有一个万全之策。回顾这五次大的机构改革,是有很多经验教训值得总结的。

    比较历次机构改革的方案,从中可以发现两个关键词:“精简机构”和“职能转变”。客观地说,每次机构改革,其动作不可谓不“猛”,其决心也不可谓不“狠”,但细究起来,尽管费了老大劲、付了高成本(不知有人算过这笔账没有),看起来政府部门的机构“精简”了,人员也“分流”了,为什么职能转变的收效并不是很大呢?     

    政府有膨胀的趋势。这也不是惟我独有的“中国特色”,“帕金森规律”就是英国历史学家诺斯古德·帕金森根据官僚组织机构自我繁殖和持续膨胀的现象总结出来的。应该说,经过30年的改革,我国政府组织机构的设置已尽可能做到消除机构臃肿、人浮于事、效率低下的弊病,对于一个13亿人口、发展中大国的中央政府来说,机构也算精简,但我们应该清醒地认识到,精简本身不是目的。相反,如果为了使政府管理经济、服务社会的职能更有效率、更加公平,需要更多的人手,适当增加政府公务人员也未尝不可。问题在于,政府机构运行的机制变没变。所以,在我看来,第一个原因就是机构改革手段和目的的错位。     

    第二,有没有以一贯之地形成和坚持一个官员选拔、任用的新机制。1982年,第一次政府机构改革之所以有深远影响,主要是两方面:一是打破了领导职务终身制,二是根据邓小平提出的“四化”标准(革命化、年轻化、知识化、专业化),大批年轻知识分子走上领导岗位。1980年代改革开放局面的形成和经济红火与此直接相关。这次改革还为后来的改革开放选拔和储备了一大批年轻的领导人才,现在的省部级乃至中央级的领导人中,有很多都是在那个时候逐渐走向领导岗位的。     

    因此,机构的精简本身不是目的,最重要的是能否形成一个新的、与时代发展相适应的干部选拔与任免、考核与监督的机制,一个能够让更多有真才实学、敢于负责的人才得以涌现的机制。这是第一次改革的经验,也是后来改革的教训。     

    第三,有没有行之有效的、权力对等的制约机制和监督机制。在“摸着石头过河”多年以后,我们终于摸到了市场经济这块大石头,与之相适应,政府机构也应随之而变。最近这些年的机构改革,尤其是1993年以后强调最多的就是“职能转变是机构改革的关键”,但实际情况怎样?作为政府管理的对象,企业和公众都深有体会,自不待言。仅从审计署每年公布的查处情况看,一些部门挤占挪用、营私舞弊几亿、几十亿专项资金的情况已属相当普遍,连部门的自身约束都做不到,遑论建设服务型政府了。     

    因此,对于政府机构改革的目标来说,不是部门的撤并,更不是人员的增减,重要的是合理设计部门管理权限,并形成与之相对应的约束和监督机制,才能保证机构改革顺利推进,也才能最终实现政府机构管理经济社会的效率最大化。30年、五次机构改革的经验教训,归结为一条就是,必须对政府部门的权力进行强有力的监督制衡,否则,政府职能转变就永远是一句空话。     

    这次“大部门制”的改革是按照十七大报告提出的思路进行设计的:要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。用中央政策研究室副主任郑新立的话说,这是“决策权、执行权、监督权”的“三权分立”。     

    从制度安排的层面,引入现代政治理论的“权力制约”概念,无疑是这次行政管理体制改革的一个重要进步。维护人民的幸福和自由是现代国家的基本目的,因而,当某一国家机关超越职权或滥用权力时,最好办法就是预先设定一个另外的与之相当或者更强大的权力主体,运用法律手段来对之加以约束。如果不存在对等的法律地位,或者缺乏必要的能力与手段,就难以保证控制的强度和力度。约翰·伦道夫说:“你可以在整张整张的羊皮纸上写满种种限制措施,但是唯有权力才能限制权力。”     

    现在,机构改革的指导思想有了,但从目前公布的方案中,部门之间如何实行权力相互制约?带有监督制约功能的部门,如监察部、审计署的职能如何设定、有没有得到强化?我们还不能做出判断。     

    另一方面,监督机制的形成也很重要。实行大部制管理后,有可能解决部门职能交叉、政出多门、相互扯皮问题。但也有人认为,对它进行监督也将更加困难。政府部门的权力更大了,能不能建立起有效的权力约束机制,能不能有效遏制部门利益,成为人们担心的主要问题。     

    因此,与这次机构改革相配套的是,必须鼓励和放开各种监督力量,让包括党内监督、法律监督、社会监督、舆论监督等各种渠道的力量对行政权力进行行之有效的监督。    

    在经过改革开放30年的洗礼之后,目前中国经济社会的发展已经进入一个新阶段,改革面临攻坚、市场经济体制在初步完成要素建设之后需要进一步完善,人们对第六次机构改革也寄予厚望。而如何建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制,是这次改革成败的关键。(谢宝康)

 

 
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